環境保護署委託中華經濟研究院撰寫*

 
壹、 何謂能源稅?
能源稅指的是針對各類形式的能源產品所課徵的稅,通常是針對化石燃料。
一般而言,由於能源產品為耗竭性資源,在資源有限,後代子孫可能陷入無油窘境的可能性下,為了跨代能源使用平衡,能源稅為各國政府用以減少能源量所採取的手段之一。然而,近幾年來,溫室氣體造成全球暖化現象,為了能夠有效控制溫室氣體在大氣中的濃度,能源稅更是各國做為溫室氣體減量的經濟誘因政策工具。因此,政府課徵能源稅的目的,主要是為了反映「使用者成本」,使用者成本的意涵有二;其一意謂現今世代使用一單位耗竭性資源,而造成未來世代無法使用能源的機會成本,其二則是使用能源所可能產生溫室氣體的環境相關成
本。換言之,能源稅的課徵基本上是為了「能源使用外部成本的內部化」,讓使用能源者的購買行為可以反映所有相關成本。
貳、 為何徵收能源稅?
各國以能源稅為環境政策工具的主要理由有以下幾點:
1. 能源稅為經濟誘因工具,符合「使用者付費」的「彈性原則」: 環境政策工具的使用上,傳統以來以行政管制政策工具為主,如採取排放量標準,然而,對一般政策對象而言,如企業,由於產業類型不一,大小亦不同,容易造成環境成本負擔不一的情形。而經濟誘因工具可以讓各生產業者或行為者視其情況,自行採取不同的手段進行環境管理,來達到社會的整體環境目標;是屬於政策上有彈性的相關作法,誘使業者進行最適之環境管理。不僅如此,還可能帶來整體社會的環境成本負擔降到最低,因為成本高者,少做一點;成本低者,多做一點;環境成本由成本低者先進行,減量效率因此提高。
*本文由研究員溫麗琪和分析師李盈嬌進行撰寫工作。
2. 能源稅可帶來稅收,作為政府環境保護的相關投入來源:環境保護工作主要是社會提高環境意識後,對於生活環境所進行的調整過程。為了達到理想的生活環境目標,各國經驗顯示,調整過程中所付出的環境保護成本往往極為可觀,非常需要相關經費的投入。而能源稅或其他相關環境稅可替政府帶來一筆為數可觀的收入,作為政府調整過程中,環境保護工作效率提升、時程縮短的重要手段。
3. 能源稅收入若能用來減少其他扭曲性賦稅的稅率,如貨物稅、所得稅等,可能創造「雙重紅利」效果:由於政府課稅可能帶來勞動意願降低、就業減少、所得增加的可能扭曲性效果,如所得稅被視為可能降低所得者勞動意願、造成就業減少等效果的扭曲性賦稅。然而,在北歐的「綠色賦稅改革」下,能源稅被視為可能存在「雙重紅利」效果的重要手段;即一旦政府開徵環境相關稅賦,除了可改善環境品質之外,若妥善運用稅收,減少扭曲性賦稅的稅率,就可望提高社會的資配置效率,達到就業意願提高、增加GDP或就業量等正面經濟效果。
參、 能源稅的徵收方式
按各國課徵能源稅經驗顯示,能源稅的課徵主要是針對能源相關產品進行從價稅或從量稅的的徵收方式。從價稅指的是按照能源產品在市面上的價格,課徵一定比例的稅;例如美國西維吉尼亞州,能源項目煤按市價的2.5%~5%課徵能源稅,而石油的能源稅率則是市價的5%,天然氣亦為5%。從量稅指的是能源稅稅率按照能源產品的重量或容量來課稅,如美國俄亥俄州,其稅率分別為煤9美分/噸,石油10 美分/噸,天然氣2.5 美分/千立方呎等。
比較特別的是,各國所課徵的能源產品種類不一,美國各州課徵之對象有煤、石油、天然氣、鹽、硫磺、礦產等…甚至沙土、黏土等資源。而其他國家,如加拿大,僅針對家計用輕油、商業用機動車輛用柴油、及汽油等項目課徵能源稅所有國家課徵情況請參考表1。
表1 世界各國能源相關從價稅稅率
另外,值得一提的是,為了能夠具體達到雙重紅利效果,北歐等國,主要的稅收都是以統收統支的方式,進行能源稅的收入循環使用。由於能源稅會帶來很大的收入,有別於一般環境稅的規模,如空污費。因此,能源稅的收入規劃成為政府進行徵收設計時,很重要的思考。

肆、 世界各國徵收能源稅現況
從世界各國徵收能源稅的現況看來,過去以跨代使用能源的機會成本作為能源相關賦稅的考量,而現在則大都以溫室氣體減量作為徵收相關賦稅的主要目的;因此,與其說是能源稅,還不如稱之為碳稅。事實上,不僅是北歐國家(芬蘭、瑞典、挪威、丹麥),連荷蘭、義大利、德國、英國、法國、奧地利、比利時等國家也都徵收對相關能源產品的二氧化碳稅。
比較特別的是,亞洲國家雖然亦積極規劃中,但傾向於不課徵碳稅,以免造成對中小企業的傷害。
表1 是中經院(2007)所整理的世界各國能源相關從價稅率,其算法主要為稅額/稅後零售價格,也可視為每100 元售價中能源稅所佔金額。由表中可大致看出OECD 許多國家石油能源稅稅率相當高,以高級無鉛汽油95 而言,平均稅率為57.06%,換言之,消費者所支付的價格中,有一半以上都是能源稅稅額。
其中最高的是英國(稅率69.2%),能源稅稅額為汽油售價的2.25 倍,相當驚人。
如果再以各項油品項目進行跨國比較,更可發現汽油、柴油為主要課徵項目,而汽油能源稅率較柴油高;而其他用油項目稅率較低,主要原因也可能是考量各產業的用電成本,產業競爭力因素而進行的費率擬定。


伍、 能源稅政策工具相關之優劣比較
2008 年馬總統甫上任,即宣告課徵能源稅,以經濟誘因取代命令管制,這種作法是否真能帶來溫室氣體減量,頗值得深思與探討。一般而言,政府的環境政策大抵可分類為(1)直接管制、(2)課稅、(3)總量管制排放交易。若就「是否達成環境目標」與「是否為成本有效」兩標準來審視,傳統的直接管制排放量可直接達到環境目標,但因各廠商減量成本不同,無法顧及成本有效。因此:
1、 能源稅不易掌握環境目標:課徵能源稅的確是成本有效的方法,但因達成總量管制目標的最適稅率無法事前確知,稅率需要透過多次調整(trial and error),稅率太低無法有效減量,稅率太高會影響廠商生產活動,課稅一般來說亦不受產業界歡迎。反觀總量管制排放交易,因有總量管制,所以可達到環境目標,因有排放交易,所以為成本有效的方法,此舉亦可對廠商減量產生足夠的正向誘因。
2、 碳稅之環境意涵具體:以環境的眼光而言,能源稅不如碳稅,碳稅依能源「碳含量」為基準課徵,更能帶來具體環境成效。而目前立院版能源稅之稅率結構與各能源之碳排放量呈現不一致的狀況,若仔細比較日前立法院所討論之能源稅版本,煤炭的排放係數高,但稅率增幅
低,若產業之能源使用存在替代性,稅率調幅愈大,業者使用意願相對較低,其結果反而造成鼓勵煤炭使用,無法達到抑制溫室氣體排放量的目標。
3、 稅率擬定應考慮碳排放情況:從負擔的觀點而言,若能據碳排放係數,給予不同費率思考,似乎更能有效推動溫室氣體減量,並達到環
境與經濟雙贏。因此若課徵能源稅應依能源「含碳量」為基準課徵。
此外,課徵以「含碳量」為基準之能源稅,亦可與未來的碳排放交易及溫室氣體總量管制接軌。
4、 政策工具宜考量企業型態:為抑制環境破壞,在歐美國家偏好對廠商課稅,以建立產業的環保意識,並提供環保可用基金協助等措施,但亞洲國家則喜好減免優惠、低利融資等各種補助措施。造成此種不同偏好的主要理由可能為各區域產業型態不同,歐美國家大部分為大
廠,而亞洲國家以中小企業居多,在面對課稅壓力下,歐美大廠之承受能力較強,較不影響其市場競爭力,由於目前我國產業型態以中小
企業為主,應考量廠商之承受力。因此,我國在課徵碳稅(能源稅)前,應考量各國產業型態之差異性。


陸、 我國能源稅法制規劃概況與相關評估
我國財政部於2006 年8 月底首度提出「能源稅條例草案」,規劃課稅項目包括汽油、柴油、航空燃油、燃料油、液化石油氣、天然氣、煤油及煤炭等,並於能源稅開徵之後,將同步取消汽燃費及油氣類等貨物稅。 另外,由立法院立委提案的「能源稅條例草案」,雖課稅項目與行政院同,但在課稅內涵及配套措施上,則各有不同(見表2)。其中主要差異在能源稅的調漲方式與漲幅上限的分歧。
表2 國內能源稅草案版本內容比較


而根據經建會之評估,國內「能源稅條例草案」版本中,以行政院版對國內經濟的衝擊最低,然其GHG 減量效果也最低,只達5.08%。(請參考表3)
表3 各版本之經濟影響與GHG 減量效益

柒、 能源稅「雙重紅利」配套效果,國際文獻正負評價互見關於「雙重紅利」的看法在1990年代中期後,受到許多經濟學家的質疑。包
括Bovenberg, Goulder and Parry(BGP)及其他後續學者,利用一般均衡分析方式,得到污染稅本身可能造成巨大扭曲的結論。Bovenberg and Mooij(1994)認為環境稅通常會使稅賦扭曲情況更加惡化,即使稅收用以減少其他扭曲性租稅時亦然;Parry(1995)則將第二重紅利效果再區分出依存效果(interdependency effect),強調用環境稅收取代勞動稅的好處低於環境稅對現有稅賦扭曲的惡化程度;Parry and Oates(1998)則從分析模型中得出,環境稅的扭曲效果超過了勞動稅的減稅效果,而否認雙重紅利假說;至於Parry, Williams, and Goulder(1999)則提出「稅負交互效果」(tax interaction effect)概念,指出課徵環境稅造成相關
產業的生產成本上升,進一步促使產品價格升高、勞動實質所得降低、勞動供給降低,亦即環境稅對於中間投入或消費財的選擇產生影響,使福利的成本增加,當稅負交互效果所增加的福利成本大於稅收循環效果所帶來的效益時,雙重紅利即不存在;而如果原來勞動市場已因租稅而存在扭曲,則加徵環境稅所造成的邊際超額負擔將甚為可觀。
不過,也有部份經濟學文獻指出上述研究的模型缺失,甚至另外提出模型指出,若審慎使用環境污染稅的稅收替代各種具有扭曲性的租稅,可以抵銷因課徵環境污染稅所造成國民所得減少的大部分損失。(Terkla,1984;Repetto, Dower, Jenkins and Geoghegan,1992;Shah and Larsen,1992;Barker, Bayliss and Madsen,1993;Wilcoxen and Jorgenson,1993;Mckitrick,1997等)
國內對於能源稅稅制的探討尚屬起步,且多為針對碳稅的研究。例如,黃耀輝、朱家棟(1997)以碳稅的課徵方式轉換成對煤炭、石油及天然氣的課徵碳稅,其分別模擬碳稅稅率為15 %、10 %及5 %時,經由租稅的替代效果,發現只能降低所得稅稅率的0.238 %。在稅收中立性的前提下,這樣的替代效果並沒有出現雙重紅利效應。
郭迺鋒、楊浩彥和溫麗琪(1999)則經由模型分析,得到若每公噸碳課徵250元的碳稅,會造成實質GDP 降低0.037%;但若將碳稅移轉用於調降產業間接稅,實質GDP 增加0.04%,具雙重紅利效果。碳稅水準越高,其所導致實質附加價值降幅越大;較高的碳稅水準,其二氧化碳的減量效果越好,不過在循環利用於降低產業間接稅的「稅收效果」上,則只能緩和實質附加價值的減少程度,並不會發生「雙重紅利」,只有在較低的碳稅政策之下,「雙重紅利」效果才會產生。
曾瓊瑤(1999)、蘇漢邦(1999)則指出兩種不同的碳稅課徵方案對經濟有相反的影響效果。若碳稅稅收是用來作為政府財政收入,對我國整體經濟與大部份產業將造成顯著的負面衝擊;但若碳稅稅收是用來回饋於企業部門,使得企業部門的淨利潤(稅後盈餘)提高,那麼產業投資將會增加,經濟體與大部份產業因而出現了正面成長,這顯示出碳稅用於抵減企業營利事業所得稅之雙重紅利效果。
溫麗琪、郭迺鋒和黃耀輝(1999)再以總體經濟模型評估得出,若將空氣污染防制費單純取代貨物稅時,具雙重紅利效果;但若用空氣污染防制費替代綜合所得稅、間接稅、營業稅及營利事業所得稅時,皆不具雙重紅利效果,其中又以營利事業所得稅造成的福利扭曲情形最為嚴重。楊浩彥(2002)則發現碳排放量限制伴隨著碳稅收入的重分配,以碳稅來限制碳排放量可以減少經濟成本。


捌、 結論與建議
氣候變遷議題越來越受到重視,新總統馬英九表示上任後將開徵能源稅,反應溫室氣體排放的社會成本,立意甚佳,尤其是能源稅收入將用來減免或抵減其他相關賦稅,如貨物稅、所得稅等,創造所謂「雙重紅利」的經濟效果,頗值得期待。然賦稅改革牽涉層面甚廣,是否真能籍由能源稅創造環境和經濟雙贏的境界,值得深思:
1. 能源稅無法具體掌握環境效果,可能遠不如碳稅明顯對環境有直接成效。從國內外的經驗顯示,課徵環境稅的環境成效不易掌握,除非徵收稅率的計算和能源的含碳成分具有顯著的相關性,使用者能夠從節省能源使用量來降低溫室氣體排放量。而目前行政單位、立法委員所提出的幾個稅率方案中,完全無法瞭解課徵能源稅對環境的改善情形,產生了環境政策執行上的風險。
2. 能源稅也有賦稅扭曲的問題,雙重紅利效果不易實現。各國經驗顯示,能源稅被視為可能存在「雙重紅利」效果,即開徵環境相關稅,除了可改善環境品質之外,若妥善運用其稅收,減少扭曲性賦稅的稅率,就可望提高資配置效率,增加GDP或就業量。但是,能源稅是否真能創造雙重紅利效果仍在理論和實務上有其爭議,因為能源稅本身也有賦稅扭曲性效果,也就是說即使只課徵了一個百分點的能源稅,也可能導致成本增加,如其扭曲性效果更遠大於其他賦稅,甚至可能形成通貨膨漲、出口減少等問題,更何況,在目前國際油價高漲情勢下,課徵能源稅說不定還會有雪上加霜的問題。因此,如果能源稅的立法真是為了反應溫室氣體排放的社會成本,那麼,課徵碳稅,即依據能源中的碳含量為稅率計算基礎,對環境的貢獻可能來得更為具體!
3. 溫室氣體總量管制/排放交易制度為全球趨勢;其不但環境效果顯著,且符合環境經濟平衡之發展。要真正掌握溫室氣體總量,完成環境目標在制度上,非總量管制政策莫屬,因為總量管制才能精確地控制溫室氣體總量,藉此達到環境品質管理的目的。總量管制制度中又以排放交易制度目前最受到重視,因為其代表的是最有效率的環境市場,以美國企業的自願性SO2減量成功案例來說,排放交易制度不但貢獻了將近70%的減量,且衍生出各種碳金融商品交易市場價格。另就全球而言,排放交易市場反應出市場上對於環境商品的經濟價值,且在2007年衍生出504億美元的市場規模,效益驚人。
4. 課徵能源稅/碳稅,應考量和總量管制/排放交易同時進行配套。課徵碳稅若能同時對溫室氣體進行總量管制,甚至推動排放交易制度,建立真正的環境市場,顯示環境價格,人們才能夠隨著經濟的腳步調整環境的需求,重視環境的財富,真正實現環境和經濟雙贏的境界。
政策建議
環境政策上以課稅方式達到減量效果,雖是具有經濟誘因效果,但對於廠商而言,是負擔最為沈重的作法,尤其是目前能源價格高漲,課徵能源稅無疑產生雪上加霜的反彈效果,因此,在政府毫無掌握稅率和環境效果之明確關係前,課徵能源稅無法具體達成環境效果,如此一來,極可能產生環境政策轉為變相賦稅政策工具之質疑。因此,政府若要徵收能源稅,從環境的角度而言,不能不考量稅率和碳排放之關係性。
然而,以最終環境目標而言,更不如思考環境目標之落實及可能的總量管制方法,才是真正的環境政策,因為成本最低衝擊最小,才能創造最好的產品競爭力市場,也才能具體達成環境目標,本文之主要建議有三:
1、 能源稅/碳稅稅率應參考溫室氣體減量誘因效果、環境表現之具體關係性,才能掌握環境成效,對環保工作之推動有其正面意義。
2、 能源稅/碳稅可考量英國大企業進行總量管制,小企業繳交碳稅的配套方式,使得企業不會面對多種管制工具的同時壓力;
3、 能源稅/碳稅需要國內各單位之跨部會合作:我國現行稅制本就有「能源稅」的雛型,針對油氣類產品課徵從量的貨物稅即是。若再加上汽車燃料使用費、空氣污染防制費、土壤及地下水污染整治費以及石油基金等規費項目。但由於課稅與徵費的職權分屬不同的政府機關,涉及財政部、交通部、環保署及經濟部等四個單位,課徵能源稅費的目標若無法統合性的規畫與協調,可能導致課徵稅費的功效不彰。

重要參考文獻
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